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肖钢建言证券法修订:投资者保护应有突破

【财新网】(记者 蒋飞)中国证监会主席肖刚11月28日在上证法制论坛上表示,证券法本质上就是一部投资者保护法。他建议本次证券法修订应该在投资者保护上有所突破,完善证券侵权民事赔偿机制,建立证券市场公益诉讼、和解金赔偿、强制购回、强制履约、专业证券调解等制度。

  肖钢表示,证券交易存在与一般民商事关系明显不同的特点,因此不能以民商事法解决证券市场的特殊问题,需要以证券法的特别规定来调整。他强调,证券法应以保护投资者利益为基本的价值取向。

  肖钢此番讲话意在为证监会的监管工作争取更多的立法支持。他举例说,熔断机制是国外证券交易所的普遍做法,但是在中国没有具体的法律规定。遇到特别异常交易情况时,交易所不能暂停交易或者取消交易,否则投资者追究法律责任时,交易所很难讲清楚。他进一步说,国外的证券监管机构拥有一定的立法权,甚至准司法权,“证监会是一个特殊的机构,是兼有几种职权的综合体”。

  在证券民事赔偿方面,目前国内已有制度安排和成功实践的是针对虚假陈述的民事赔偿机制,但是内幕交易和操纵市场等侵权行为尚无相应的制度。肖钢建议,将一些成熟可行的制度规则和认定原则,如适格原告的确认、归责原则的要求、因果关系的认定、证明责任的分配、赔偿损失的计算等,上升为法律的规范。在建立集团诉讼还存在诉讼法障碍的情况下,探索通过明确代表人诉讼实施制度,建立基于同一侵权行为的裁判结果的普遍适用规则,方便投资者降低诉讼成本,及时获得赔偿。

  公益诉讼是由专门的组织机构为投资者提起公益诉讼,有利于改变诉讼中双方当事人的不平等地位,帮助投资者获得赔偿。肖钢在讲话中说,中国2012年修订的民事诉讼法也专门规定了公益诉讼制度,明确对于损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。他建议依据民事诉讼法的规定,由证券法明确规定可以提起公益诉讼的组织,以方便投资者保护机构通过公益诉讼的方式,支持和帮助投资者获得民事赔偿。

  和解金赔偿制度即行政和解制度,国内尚无法律依据,但也没有明确禁止。肖钢认为可以在证券监管中进行试点。他强调和解制度并不是“花钱买平安”,需要用制度细则来防范道德风险。

  强制购回是在欺诈发行等侵权行为中保护投资者最有效的方式。肖钢建议借鉴香港的做法,对欺诈发行、欺诈销售等行为,监管机构经过必要的程序,直接责令违法主体购回所发行或所销售的证券产品,将其所获得的不当利益,“回吐”给投资者,并相应建立司法机关直接强制执行的保障机制。

  证监会一直在探索一些新的投资者保护利益机制,并希望相关的立法能够给予更高层面的支持。2012年年初,在证监会的主导下,中证投资者发展中心在上海注册成立,股东是沪深证券交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所和中国证券登记结算公司。这家新成立的机构旨在建立投资者保护的基础设施,公益性地持有股票并行使投票权,以及代理诉讼等。目前尚无这家机构具体运作的消息。

  肖钢还表示,宽松的市场管制必须以严格的投资者保护为基础,在投资者权益获得有效保护的前提下,证券法的修订应当以激发市场活力为核心,营造公平的市场环境和一致的市场原则。

  他还强调,证券法应当体现行为统一监管的原则。他认为当前监管分割的局面不利于保护投资者和建立统一、有效的市场。

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